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银监会继续强化融资平台信贷监管4908

2014-03-10 10:50:54
来源:你我贷

内蒙古快3预测 www.vm0ok.cn 观点简述:

2013年3月,银监会内部下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(讨论稿)(以下简称“指导意见”)要求各金融机构遵循“控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责”的总体思路,以降旧控新为重点,以风险缓释为目标,继续推进地方政府融资平台贷款风险管控工作。整体上,《指导意见》的出台延续了银监会既往的融资平台监管思路。

首先,《指导意见》继续对融资平台贷款实施“总量控制”,严格新增贷款条件,整体上2013年政府融资平台将继续面临较为严峻的信贷融资环境,将迫使政府融资平台继续转向公开市场进行融资,城投债仍将保持较大发行规模。其次,《指导意见》对不同行政级别融资平台实施的差异化信贷政策,对国家鼓励的项目继续进行信贷支持,这些差异化的政策将会省级、省会城市融资平台和从事保障房、公路和水利建设类融资平台面临相对宽松的融资环境,监管政策预留着一定的空间,执行将存在一定的灵活性。

此外,《指导意见》新增了“隔离风险”的监管政策,对于融资平台全口径债务和银行持有融资平台债券进行监控,有利于降低政府融资平台风险集中在银行系统内。

近期银监会下发了《指导意见》(讨论稿),在加强政府融资平台贷款方面总体上仍然沿袭了“总量控制、分类监管”的思路

自2010年6月,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发【2010】19号文件)以来,人民银行、银监会、发改委、财政部等部门先后出台一系列政策文件持续规范地方政府融资平台的融资行为,强化对融资平台的监管力度,防范融资平台和地方政府债务风险。银监会也相应的出台了一系列融资平台监管政策,主要是严格控制融资平台的银行贷款,降低融资平台对银行贷款的单一融资渠道的依赖,即降低融资平台信用风险集中在银行内部。在控制融资平台(是指银监会融资平台目录,下同)贷款方面,银监会总体上保持了“总量控制、分类监管”的思路。

表1:近年来银监会关于清理整顿地方政府投融资平台贷款的政策沿革

时间事件内容2010年银监办发[2010]338号文件中国银监会办公厅关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知明确融资平台名单、定期对融资平台贷款进行台账统计银监发[2010]110号文件中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见融资平台贷款“三查”制度、平台贷款风险分类、加强贷款监管银监办发[2010]244号文件中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知对融资平台贷款进行清查整改、按照银监发[2010]110号文件标准对平台贷款分类2011年银监发[2011]34号文件中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知严格对融资平台新增贷款管理(提出融资平台“名单制”管理、总行集中审批)、全面推进融资平台存量贷款整改2012年银监发[2012]12号文件关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见对融资平台贷款进行总量控制和有保有压、存量贷款分类处置、新增贷款严格标准、严格管理贷款投向、对融资平台的退出实行审慎管理2013年银监会2013年全国银行业监管工作电视电话会议对融资平台贷款继续执行“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”政策、支持符合条件的地方政府融资平台(特别是省级平台)和国家重点在建续建项目的合理融资需求指导意见内容详见表2

资料来源:中债资信整理

2013年3月,银监会内部下发了《指导意见》征求意见稿,这是银监会连续第三年下发文件规范地方政府融资平台贷款,由于文件仅为讨论稿未正式公开发布,因此本文通过公开资料搜集该文件的主要内容。此次,《指导意见》总体思路为“控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责”,继续加强对融资平台贷款的监管,对不同融资平台实施差异化的策略,降低融资平台集中在银行内部的风险。

表2:2013年银监会《指导意见》部分公开资料内容

总体思路控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责隔离风险监管部门和各家银行均要建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度(新增)金融机构应审慎持有融资平台债券,防范融资平台变相融资(新增)各银行应将购买持有融资平台发行债券的审批权限上收至总行(新增)新增贷款条件不能以BT回购方式举债(沿用财预[2012]463号文件也提到相关内容)不能将公益性资产和不符合规定的储备土地作为资本注入(沿用财预[2012]463号文件也提到相关内容)偿债资金来源中不包括储备土地预期出让收入(沿用财预[2012]463号文件也提到相关内容)现金流全覆盖(沿用[2012]12号文件条款)抵押担保符合现行规定,地方政府不能直接或间接提供担保(沿用原有监管文件)融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理,并已落实预算资金来源(沿用[2012]12号文件条款)总量控制控制平台贷款总量,各银行在年度信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模,融资平台贷款余额较2011年末不得增加(沿用[2012]12号文件条款)控制平台贷款占比,各银行应严格控制融资平台贷款占全部人民币贷款的比重,确保该占比不超过本行2012年末的水平,切实防止银行信贷资产在融资平台领域的过度集中(新增)资产负率控制对资产负债率高于70%的平台发放的贷款,在全部平台贷款中占比不得超过35%(新增)对资产负债率高于80%的平台贷款,要逐步压缩,不得新增,确保其在全部平台贷款中占比不得超过15%(新增,部分沿用[2012]12号文件内容)贷款投向引导符合《公路法》的收费公路项目(沿用[2012]12号文件条款)国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目(沿用[2012]12号文件条款)列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款(沿用国土资发〔2012〕162号)公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目(沿用[2012]12号文件条款)农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目(沿用[2012]12号文件条款)工程进度达到60%以上,且现金流测算达到全覆盖的在建项目(沿用[2012]12号文件条款)差异化分类管理新增贷款应主要支持符合条件的省级融资平台和国家重点在建续建项目的合理融资需求(新增)市级平台新增贷款应主要用于支持省会城市设立的平台(新增)对财政收入较低、负债水平较高的非省会城市的地市级平台以及各地区县级平台,应减少贷款发放,加大清收力度(新增)

资料来源:中债资信整理

《指导意见》继续对融资平台贷款实施“总量控制”,严格新增贷款条件,整体上2013年政府融资平台将继续面临较为严峻的信贷融资环境,将迫使政府融资平台继续转向公开市场进行融资,城投债仍将保持较大发行规模

在总量控制方面,2012年,银监会以银监发[2012]12号文件首次明确对融资平台贷款实行“总量控制”,明确各家银行在当年年度信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模;2013年,银监会在全国银行业监管工作电视电话会议中继续落实对融资平台贷款总量控制的要求;本次《指导意见》延续了既往的政策思路,特别提出两条“红线”,一是融资平台贷款余额较2011年末不得增加,二是为防止平台贷款风险集中,特别对融资平台贷款占比提出要求,不得高于各银行2012年末的水平,在原有融资平台贷款总量控制的基础上再加“双保险”。

对于新增贷款管理方面,2011年,银监会以银监发[2011]34号文件首次明确银行对融资平台新增贷款的限制条件,主要体现在符合政策条件和管理规定、资产负债率不高于80%、抵押担保合法合规足值等三方面;随后,在2012年的银监发[2012]12号文件中,银监会对融资平台新增贷款的条件作出进一步限制,新增了对融资平台公司治理、现金流全覆盖、需财政偿还的贷款纳入地方财政预算管理方面的要求;2012年底,四部委联合下发的财预[2012]463号文件所提出的规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为的指令,进一步严格了对融资平台新增贷款的限制;本次银监会下发的《指导意见》与财预[2012]463号基本相同,禁止BT模式举债、政府担保、以储备土地注资或以储备土地预期收入偿债等行为,限制储备土地和BT模式贷款将使一些利用政府储备土地进行融资的政府融资平台公司融资压力上升。目前从已发债企业来看,地方政府融资平台中存在着很大一部分的融资平台具有土地储备职能,利用政府储备土地进行融资,比如,2011年太原市人民政府向太原市龙城发展投资有限公司注入储备土地109.63亿元,使得企业所有者权益大幅提升。这对规范融资平台自身运营、增强融资平台自身“造血”功能具有积极意义。从另一个方面,如果政府想继续通过融资平台进行融资,则必须拿出“真金白银”来对融资平台进行支持,比如,通过财政资金或具有变现价值的股权、房屋等。

目前,我国仍处于城镇化深化的阶段,地方政府基础设施融资需求很大。2013年政府工作报告明确中央政府继续贯彻积极的财政政策和稳健的货币政策,政府拟安排财政预算赤字1.20万亿元,同比增长50%,安排3,500亿元地方政府债券。但是相对于地方政府每年4万多亿元的基础设施投资规模来说,地方政府债券规模杯水车薪,无法满足地方政府基础设施融资需求。如果2013年银行继续收紧对融资平台贷款,则必然迫使政府融资平台在公开资本市场上进行举债融资,因此,预计2013年城投债券发行规模仍将很大,有可能维持在2012年水平,甚至超过2012年水平。2009年以来,地方政府融资平台大规模的发行债券,截止2012年底,债券市场中存续的地方政府融资债券(企业债券和中期票据)规模达到1.63万亿元,如果2013年地方政府融资平台债券规模保持在2012年水平(7,700亿元),考虑2013年到期的债券规模400亿元左右,到2013年底债券市场存续的地方政府融资平台债券规模将达到2.36万亿元。随着地方政府融资平台债券规模的快速增长,个别累计发行债券规模较大、信用资质较低的融资平台信用风险将会加剧。

《指导意见》对不同行政级别融资平台实施的差异化信贷政策、对国家鼓励的项目继续进行信贷支持,这些差异化的政策将会省级、省会城市融资平台和从事保障房、公路和水利建设类融资平台面临相对宽松的融资环境,监管政策预留一定的空间,执行将存在一定的灵活性

在优化结构方面,《指导意见》从贷款投向和平台层级监管两方面进行管理。在贷款投向方面,2012年,银监发[2012]12号文件首次将融资平台新增贷款投向限制在收费公路、国家审批的重大项目、土地储备类和保障性住房项目、农田水利类项目和民生建设项目上;本次《指导意见》沿袭了2012年12号文件中对贷款投向的要求。

从对不同层级平台实施的差异化管理方面,本次《指导意见》继承并细化了对融资平台的分类,明确支持省级和省会城市平台,压缩地级市和县区级平台贷款,体现“有扶有控、区别对待”的政策意图。目前在资本市场上较为活跃的省级融资平台主要为交通投资(高速公路类)类及国有资产投资控股类企业,根据中债资信统计,截至2012年末,已公开发行城投债、中期票据的城投企业共684家,其中省级、直辖市、省会和副省级城投企业184家,占比为26.9%,省级(不考虑直辖市、省会及副省级)城投企业64家,其中国有资产投资控股类城投企业27家、交通投资(高速公路类)城投企业27家,各占省级城投企业(不含直辖市)的42.19%。因此,省级融资平台职能与《指导意见》中提出的贷款投向基本一致,且资产规模和质量均处于行业较好水平。截至2012年末,县级公开发债的城投企业共有90家,占公开发债城投企业的13.16%,县级城投企业主要集中于江苏省(37家)、浙江省(28家)和山东省(12家),多为百强县城投企业;2010年以来县级城投企业贷款已受到一定限制,本次《指导意见》更加明确对地方财政实力较差、自身资质较差的市县级城投企业贷款进行压缩,从政策导向上看,银监会对融资平台分类监管的政策意图愈加明显,且通过对不同信用品质融资平台实施的差异化信贷政策,将会迫使地级市、县级市等融资平台寻求通过公开资本市场进行融资,这也将会加大债券市场信用风险。

图1:截至2012年末已发债政府融资平台行政级别分布图2:截至2012年末省级政府融资平台类型分布

整体上,2013年监管部门对融资平台贷款依旧持收紧的态度,但政策并未采取“一刀切”,对省级融资平台和特殊项目贷款继续支持,表明监管政策预留着一定的空间,在实际执行中将存在一定的灵活性。

《指导意见》新增了“隔离风险”的监管政策,对于融资平台全口径债务和银行持有融资平台债券进行监控,有利于降低政府融资平台风险集中在银行系统

在隔离风险方面,银监会提出各家银行均要建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度,金融机构应审慎持有融资平台债券,防范融资平台变相融资。自2011年银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》严控融资平台贷款规模以来,融资平台直接贷款规模显著下降,银监会主席尚福林在两会期间表示目前地方融资平台贷款规模为9.3万亿,两年只增长了2%。在监管部门严格控制下,平台贷款规模和增速确实得到了有效控制,但众多平台公司为解决刚性融资需求,开始通过发行债券、信托等间接融资渠道融资,而这些融资工具又大多为银行金融机构持有,这使得虽然融资平台的贷款规模得到控制,但平台债务风险实质上仍大量留存在银行体系内,系统性风险仍然较大。此次《指导意见》明确对融资平台债务实行全口径统计,提出金融机构审慎持有城投债券,并将审批权上收至总行,实为延续并细化了财预[2012]463号文件中提出的强化政府债务管理、清理地方政府隐性债务的思路,有利于降低政府融资平台风险集中在银行系统内。

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